□周 鑫 贾丽莹
[内容提要]“村规民约”是我国传统文化的重要组成部分。它是村民会议依法制定的自我执行、自我管理、自我培养、自我约束的制度，是村民自治的具体化。但在实践过程中，也存在一些不容忽视的问题。这些问题不仅影响了村规民约本身的作用发挥和实施效果，而且直接关系到农村社会稳定和经济发展。因此，“村规民约”的建设势在必行。主要表现在：一些地方封建文化的糟粕不同程度地体现在村规民约中，个别村规民约的内容甚至与现行国家法律存在明显矛盾，村规民约执行不平衡，缺乏行之有效的监督机制。在新时代的推动下，必须要坚持在符合法律规定和实际情况等方面进一步完善制定村规民约，为乡村振兴提供有力支持。本文拟对以上存在的问题进行分析论证并对相关缺陷提出对策。
村规民约制度是泛指村民干部群众在以贯彻党的基本原则和执行国家有关法律法规工作为指导的基本前提下，结合本村实际工作情况，自行规范促进村民群众自治初期的违法行为，是为了维护本村的政治秩序、社会管理公共道德、村情乡风优良民俗、精神文明体系建设等各个方面自行制定的一种用来有效约束或者规范促进村民自治行为的一种规章制度。
实施乡村发展振兴战略，对于全面建设社会主义中国特色现代化农业新农村，实现第二个百年奋斗目标，具有特殊的全局意义和历史意义。正确实施我国乡村发展建设这个振兴性的战略目标，关系着我国能否有效地实现整个农村中国特色社会主义现代化新型建设奋斗目标，关系着我国能否达到具有中国特色社会主义新型现代化农村全面发展性的建设，关系着我国第二个百年伟大奋斗目标的具体有效实现。因此实施乡村发展战略包括我国农村特色产业发展建设性的振兴、人才培养建设性的振兴、文化教育建设性的振兴、生态建设性的振兴、组织结构建设性的振兴等等在内的整个建设性的振兴。村规民约有着悠久的历史背景，从古流传至今，在乡村治理中起着不可或缺的作用。但在当今的社会生活中，由于各种原因的出现，村规民约遭遇了非常严重的困难，不能为乡村振兴提供良好的动力及支撑。
(一)村规民约的艰难传承
村规民约在历史长河的传承过程中逐渐变淡，或是由原来丰富的内容逐渐开始减少变成简单的词句，丧失原本该有的精华。同时，由于受到当时社会的影响很多人的文化水平普遍较低，识字的人很少，很难做到好的传承从而被村民熟知。在由中国传统向现代先进村规民约的不断演变发展过程中，乡村经济社会在一定程度上表现出严重的法律意识缺失，这必然会对社会产生直接的影响。由于村民法律意识淡薄、传统文化观念根深蒂固以及农村基层政权组织弱化等原因，导致我国目前乡村经济社会中仍然存在着诸多不符合现代国家制度要求的乡治现象。
在各不同民族区域的乡村和地方都有自己独特的民间文化艺术瑰宝，农村民间工艺生产项目、家族民俗、宗族民俗等具有价值的优秀民间艺术层出不穷，对丰富农村群众精神文化生活、繁荣我国农村传统文化、增强农村文化凝聚力、增强农民文化自信心具有积极影响。而那些在民间流传久远，并经过世代口耳相传的一些珍贵非物质文化遗产，则更有其深厚的历史文化底蕴和独特的审美内涵，对于弘扬中华民族传统文化，促进社会主义精神文明建设有着重要的作用。优秀民间文化遗产的传承驱动机制，往往是通过“乡规”、“村规”、“民族规矩”、“民族父辈传法”来实现的。如今，人们对中国传统村规民约的严重忽视以及更多年轻一代人们对现代城市生活中心地位的向往，使得村规民约的传承越来越难以延续。
(二)与法律的背离
村规民约大多是从古流传至今的，是在当时封建社会制度下制定和成立的，多数不符合当下时期的民主社会制度，所以就很难用来维护乡村秩序保障民主权利。并且有些村规民约有侵犯到人权的约定，受传统“重男轻女”观念的影响，乡村妇女的权益往往很容易受到侵犯，得不到保护。由于受到一些封建思想的毒害，妇女本身可能并没有认识到自己的权益已经受到侵犯，维权意识并没有很高。
一些农村基层干部和广大农村群众维权法律意识不强。在法治建设意识比较淡薄的村庄，村干部和村民群众更愿意运用符合传统农村习惯的方式帮助解决法律问题。他们认为自己有一定的权利，可以用来维护自己的权益，而不愿意用国家的法律法规来约束自己的行为。这种情况下，就很容易造成对农民合法权益的侵犯，在具体规定村规民约时，往往用“合理”代替“合法”。同时广大干部村民群众维权法律意识也相对不强，认为提意见就是得罪了基层干部，怕以后被穿“小鞋”。
(三)村规民约制定、执行的漏洞
村规民约制定程序不够规范、执行力度缺乏，是目前我国农村基层组织建设中存在的主要问题。而要解决这一问题，就必须从完善立法入手，加强对村委会自治章程等方面的监督和制约。虽然《村民委员会组织法》明确规定，各级村民代表会议成员可以制定修改村规民约，但没有明确规定村规民约的具体制定、修改和程序，村规民约的具体制定、修改和程序管理还有很大空间。由于管理的不够到位，村规民约的具体制定往往并没有充分地征求到本村全体村民或各级村民民主代表大会的具体意见，使得村规民约往往失去了其本身主体原有的使用价值和指导作用。
村干部对村规民约不够重视，缺乏有效的监督和约束机制，造成村规民约执行效果不佳。村干部认为自己是领导者，没有严格按照程序执行，同时主动性不强，难以真正把村规民约落到实处。而村民群众只认为自己是参与者，村规民约制度的制定和执行是村干部的事，导致村规民约难以在现实生活中发挥作用。
随着乡土社会悠久历史的演变，村规民约文化经历了一个漫长的发展过程。在当下农村法治建设中，村规民约仍然发挥着重要作用。但是，由于受多种因素的影响和制约，其本身也面临着诸多困境，亟待进一步完善。从根本上说，传统村规民约与当代法律的不同表述，并不意味着二者存在根本对立，两者的制定都是为了更好地规范人们的生活，因此，过分强调一个规则会导致另一个规则的偏差。但在现代社会生活中，村规民约因其自身的原因面临着难以持续发展的问题。
(一)农村社会形态转变导致村规民约难以传承
在以前农村的许多地方都有自己传承百年的家族、宗族礼仪等村规民约，但随着人们的忽视，以及当代人口的流动趋势、城市生活的转移，这些传承了百年的优秀文化逐渐在消失，在这个过程中慢慢淡出了历史舞台，因此优秀的乡村传统文化遭受到了严重的损失。
由于农村社会结构的飞速发展，在当下农村必将显现出许多新的社会结构变化，城镇化后的飞速发展必将直接伴随农村人口大量的迁徙，使得在当代农村出现“空心化”。人口流动成为当下农村经济时代的一种普遍社会现象，随着当代农村经济城镇化的逐步推进，乡村集体经济社会及其农村原有的传统村落人口文化环境不断在发生剧烈的变化。一方面，由于当代农村城市交通条件的不断扩大改善，农村人口文化信息之间流动性不断扩大增强，原有的少数民族文化血脉等地缘性文化传统特征受到严重削弱。再一方面，随着工业化和城镇化进程的不断加快，农村劳动力转移速度逐渐加大，农业人口向非农业部门流动越来越频繁。另一方面，改革开放后，城市的快速发展创造了大量的就业岗位，农民不再受土地的约束，农民有了更多的选择面。一些外出务工的村民，在获得足够的经济收入后，为了改善生活环境迁居，而剩下的大部分务工村民常年只在春节等特定节假日期间返乡，几乎完全脱离了舆论环境，所以村规民约对人们的约束力大大减弱。
(二)落后村规民约内容与当下时代发展不符
传统文化当中有精华，当然就会存在着糟粕。文化是由其历史决定的，产生在封建社会的文化当然就会具有封建思想，这是必然的。一些地方的村规民约不同程度地体现了封建文化的渣滓。这些内容是封建思想、迷信观念和落后习俗的集中反映。由于受几千年封建文化的影响，传统文化的精华和糟粕往往在“村规民约”中同时产生。
在传统乡土社会文化的“礼治”环境下，乡村民众的行为是以一套基本的礼仪文化共识为基础的，而这套乡土社会的道德和道德情感共识也被用作判断对错和善恶的基本尺度。因此，“以德为教”成为人们的行为准则和行为规范，同时又是对一切事务进行评价时最重要的准则之一。“以义制利”则体现了人与物之间的伦理关系。因为这一套道德和情感的共识是普遍接受的，而且由于当地传统熟人的社会生活空间的稳定性，任何一个“悖礼”的人，如果受到群众的唾骂，都会对他的生活甚至他的存在产生一系列的不良影响。因此，“崇德尚礼”“循礼”已经成为每个人的自觉选择，乡村礼仪文化和村规民约被赋予了很强的约束力。乡风文明是一个国家或地区社会风气好坏的重要标志。但面对当前农村经济社会发展形势，农村群众的价值观念、思维模式和情感追求日益多样化，如何有效凝聚人民群众的价值共识，已成为新时代制约乡村振兴建设发展的重大问题。
(三)村规民约制定的欠缺
盲目的制定规则是很难适应时代发展的。制定村规民约是为了解决特殊时期农村社会道德、村风民俗、精神文明等方面存在的突出而紧迫的问题，形成长期效应，抓好改善问题。从当前来看，村规民约制度还存在许多不足之处，如内容过于空泛、形式不够具体、执行力度不足、监督乏力等等。这些都严重影响了村民自治作用的发挥。村规民约要适应时代发展和区域发展，不断完善和修改。但在实践中，村规民约一般都是按照“上级指示和要求”制定的，严格按照“模板”进行调整，成为群众不认可的“官约”，成为贴在墙上的正式标志。
以“约”代“法”，难引发群众自觉。村规民约制定是各级村民代表会议基于《村民委员会组织法》法律授权而自主制定的，基本的前提条件是要遵循的法定程序和法律内容都必须合法。但是，近年来，村规民约中规定的内容不合理，有时甚至出现违法现象。主要表现为：缺乏可操作性，不符合相关法律法规的要求；
内容过于笼统，操作性差；
部分条款违反基本国情；
形式单一。村规民约同国家法律、法规和其他的农村政策相抵触，不仅使村民难以自觉遵守，而且损害了村民的合法权益。
(四)村规民约执行的欠缺
监督乏力，难形成有效的制约。目前，较为普遍的村规民约其内容主要分为两个基本方面，一方面主要是明确规定村民的违法行为，另一方面则主要是明确规定村民关于违反和故意破坏规章制度的行政处罚相关条款，但缺乏相适应的执行保障机制。乡党委、政府及其负责任的部门可以自行制定村规民约，但村规民约仍必须是有关全乡全体村民民主依法自治的基本法律章程，政府不能过分的对其进行行政干预，不能去违背国家有关法律、法规以及农村公共秩序。同时村规民约不能像任何其他基本法律那样过分具有法律强制力。村民在通过村规民约解决实际问题时，却遭遇执行难的尴尬和困难后也就不再去信任村规民约，认为村规民约不能帮助他们解决根本的农村法律执行问题。以至于认为依靠村规民约不如相信村委会一个书记、主任的一个明确承诺。同时，个人主义、拜金主义思想入侵乡村社会，部分村民“越规”几率上升。虽然多数村规民约设置了对一些诸如依法惩处行政罚款、减少村民基本福利待遇、通报批评、没收征用农村土地等直接或间接严重影响村民切身经济利益的各项行政制裁或者处罚管理措施，但在结合实际执行各项管理办法过程中却难以有效贯彻落实，执行难导致了村规民约被边缘化。
没有乡村振兴就没有中华民族伟大复兴，乡村文化作为乡村振兴的重要组成部分，必须通过村规民约等重要形式表现，在继承和发展中弘扬乡风文明，推进乡村振兴战略实施，建设美丽乡村。当前我国农村正处于传统农业向现代农业转型的关键时期，乡村社会结构和利益关系发生了深刻变化，如何有效的发挥村规民约制度在实现乡村振兴中的作用是一个值得研究的问题。
(一)推动村规民约的传播、传承
传播工具的更新换代为村规民约的实施提供了新的思路。村级科普以前往往采用大喇叭的形式，但随着时代的发展，这种科普方式已经远远落后与时代潮流，不能及时、准确、高效的沟通村务。同时，由于村庄人口流动性强，村民之间缺乏沟通机制，无法实现资源共享。因此，要想改变目前农村存在的问题，就必须创新宣传方法，使村民参与进来。随着越来越多的农民工进城，大喇叭的使用已经不能有效的传达信息。随着互联网的普及和智能手机进入千家万户，QQ、微信等新型通讯工具也已走进寻常百姓家，成为增强村规民约传播的新型工具。通过村民委员会组织的积极引导，提高村民的参与度，使村规民约能够有效传承并在村民规范中起到积极作用，推动乡村振兴有序开展。
中国社会是由血缘关系联系在一起的，在村庄形成初期，大多数都是由相同血缘关系的人组成的，一个村子只有一两个姓氏的现象现如今依然很普遍。要想村规民约更好地传承发展，就要利用村民的心理来凸显内生秩序的作用，从而促进村规民约传承、乡村治理体系完善。虽然现如今农村常住人口大大减少，但每户依然有固定人员的居住，村内仍然有着一个深厚交往的熟人圈子。作为中国人，多数人都存在“爱面子”的特点，我们更应该利用好这一特点为村规民约的传承和发展提供动力。可以开展村规民约传承知识活动，对熟知村规民约的住户进行评比，并作为示范户进行宣传，由此提高大家对村规民约的熟悉程度以便更好的传承。
(二)加强村规民约内容的理论科学性和操作规范性
首先，村规民约的具体内容不得与已经执行过的国家有关立法相抵触。村规民约的具体内容本质上应当与已经执行过的国家宪法、有关法律、行政机关管理部门法规及其基本有关法律原则及其精神相一致，并且还应当不得包含或带有封建邪教反宗法、伪科学等不良社会风俗习惯内容，这些都应该是村规民约合法有效的重要前提条件。村规民约还必须依法依规正确处理各类社会利益冲突关系，不能把基本个人利益、本村居民集体利益直接建立在严重损害他人利益、邻村利益、国家利益的有关法律基础上，否则，它将被依法认定无效。
其次，村规民约的具体内容及其制定过程应当要充分体现和突出本地乡村管理特色，具有一定的针对性和实际上的适应性。由于村规民约本身也就是以“村”为基本并以地缘关系作为基础而不断发展形成的一种管理行为规范，村规民约只适用于合理调整农村特定群体或社区管理区域范围内的社会关系，而且只能适用于本村管辖区范围内的人，因此，制定村规民约时，应当紧密结合本村经济发展的实际，充分考虑当地的风土人情、人口素质、经济社会发展的基本条件、交通、地理、资源等情况，做到有的放矢。这样，村规民约的具体内容才会具有一定针对性，才会更易于被当地村民广泛接受。
再次，制定村规民约过程应切实贯彻好以教育管理为主、惩罚管理为辅的基本原则，避免将村规民约制定成为“罚约”。强化村规民约的约束力和执行力。加强在农村基层的各级党组织干部队伍政治建设，加大村规民约的行政法律法规执行制度和强制实施力度。一个农村基层正确贯彻执行好村规民约的重要核心性的因素主要还是取决于整个农村双委领导班子干部队伍是否真正能够具有较强政治性和凝聚力。通过不断加强农村基层的党组织政治领导班子干部队伍建设和农村基层干部领导核心性和班子领导作用、示范作用，加大村规民约对全体村民的行政法律约束力。
因此，我建议提请有关国家各级行政立法机关仔细考虑一下能否以适当的行政法律法规形式重新界定明确“村规民约”的基本行政法律法规主体作用地位，以完全符合国家现行相关基本法律的形式加大村规民约强制执行力度，准确保障在农村的村规民约各项制度能够得到严格组织遵守和有效监督执行。
(三)完善村规民约的制定程序
非经全体村民代表会议或全体村民代表常务会议反复表决讨论通过，该村的村规民约为无效。村规民约具体的内容和实施形式，需要由村委会主要召集人和全体村民经过反复公开讨论后，协商一致确定。代表会议提议对村规民约的制定进行表决，村民代表必须由全体村民自主选举产生，村委会不得随意作出决定。要想切实保障村规民约依法科学的实施，就必须在充分尊重农民群众意愿基础上，通过各种途径广泛征求各方面意见和建议，还要建立健全民主管理制度。同时，为切实保障村规民约和村干部的工作质量，要适当加强思想政治教育、政策法规教育、法制教育和农村文化科普教育，提高村干部的法律政策法规起草水平和相关的文化艺术知识水平，使他们知法、懂法、守法，树立正确的法律界限。必要时，可以考虑成立村规民约法律起草领导班子，提请全体村民代表会议反复讨论通过，制定法律内容丰富、奖惩分明的村规民约，促进村规民约的实施。
如果村规民约的形式属于实体规范，那么村规民约的内容必然属于程序规范。实体规范与程序规范的发展是制定形式与具体内容发展的必然关系，两者密不可分。没有程序规范，就不可能自动执行实体规范。因此，程序规范当然是实体规范发展的基础。但是，在现实生活中，大量村规民约违法违规，执行不理想，很大程度上是因为村规民约内容制定过程中存在一些问题：有的村干部闭门造车，有的受宗族势力影响，有的上级部门强迫群众控制村规民约内容等。由于没有严格按照民主制定程序进行，不能尽可能真实地反应当地的民意，村规民约的具体内容制定必然是违法的、不适当的。但目前我国现行村规民约在许多方面仍然存在着不适应新形式的地方，主要表现为：立法层次低，缺乏可操作性，法律体系不够健全。因此，需要在村规民约的内容、程序等方面进行有效把关。
如何制定和规范修改村规民约，应该要充分发扬民主，从当地实际情况出发，实事求是。只有充分发扬民主，积极到村民中去，广泛公开地征求村民群众意见，才能真实地反映和突出全体村民的根本政治共同利益和迫切愿望。按照民主的具体工作程序和基本法律原则认真进行规章制定，不仅要能集中精力凝聚全体村民的全部政治智慧和民主集体共同力量，制定研究和推出具体切实可行、科学合理的民主工作行为规范，同时还要充分调动全体村民参加农村社会组织自治的主动性和积极性，自觉自愿地积极参与并严格遵守各项规章制度的执行。
(四)建立完善村规民约的执行机构和监督机构
村规民约的具体执行组织机构——村民委员会。村民委员会一般由全体村民自由选举产生，以村委会作为村规民约的具体实施机构最为合适。在农村基层政权组织中，村委会和党支部都是基层组织。但从法律意义上说，两者又有区别：前者以维护本地区公共利益为主要职能，后者侧重于实现自身利益最大化，二者职责不同。在实际工作中，村规民约的具体实施几乎都是由村民委员会来完成的，积累了丰富的工作经验。村民委员会作为村规民约的执行机构，即村规民约的执“法”机构，应当对执“法”的实施有明确的职责分工，依法履行各自的职责，自觉接受人民群众的监督。
村民代表会议由品德高尚、知识渊博、办事公道的村民组成，由村民按照户数或者人口比例选举产生。村级党组织要把民主选举产生村民代表会议作为加强农村基层组织建设的一项重要措施来抓，使之制度化、规范化。村务监督村民集体代表会议成员，负责对村委会的日常管理和村规民约的基本执行和管理情况进行监督。村民工作委员会要负责监督会议执行情况，报告日常工作，会议成员有权对其他组织和村务监督机构的日常工作进行监督和考核，对不合格的村干部和监督村民代表会议作出提名和撤换决定。
乡村居民经济社会是一种新型的地域性经济社会综合体，具有自然、社会和经济三大基本特征，集农村集体生产、生活、生态和文化的社会经济功能于一体。好的村规民约在一定程度上可以推动乡村的发展，完善农村的社会制度，为以后解决农村问题提供新的发展思路和方向。村规民约的发展在一定程度上符合***总书记在党的十九大工作报告中明确提出的国家乡村振兴发展战略，所以现代中国乡村经济社会发展兴则现代乡村经济社会发展兴，乡村衰败则中国现代乡村衰败。我国仍然处于并将长期处于中国特色社会主义国家建设中的初级阶段，在一定程度上，其一些基本特征集中在整个中国的现代乡村。
从总体看，当前我国城乡二元结构矛盾突出，城乡经济差距明显扩大，农民增收缓慢、困难等问题比较突出，这些都是我们必须正视并着力解决好的现实问题。建设最艰巨、最繁重的任务在全国农村，特色农业发展最广泛、最深厚的基础设施在全国农村，发展潜力最大、后劲最强的也在全国农村。深入贯彻实施促进我国特色乡村集体经济社会振兴健康发展重大战略，是我们加快研究解决新一轮经济发展时代下困扰我国农村经济社会主要矛盾。实现“两个一百年”伟大中国奋斗目标和加快实现我国中华民族伟大繁荣复兴都是实现伟大中国梦的必然内在历史要求，具有重大社会理论现实意义和深远历史发展战略意义。
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